El 31 de enero de 2017 se desarrolló en Buenos Aires, con
motivo de los 50 años de creación del Instituto Nacional de Estadística y
Censos, INDEC, una “Jornada Estadística Internacional”.
Durante la misma los principales responsables del sistema
estadístico mundial desarrollaron en cuatro paneles exposiciones que pueden ser
rotuladas como la conferencia inaugural: “Enseñanzas para una nueva ley
estadística”.
Durante los últimos años se ha observado un fuerte
desarrollo, por parte de las distintas organizaciones internacionales, de
métodos y modelos de organización institucional y de mejora de procesos para la
producción de las estadísticas públicas. Esos avances aparecen sintetizados en
un conjunto de documentos entre los cuales cabe mencionar el titulado “Generic
Law of Statistical System”.
Esos avances son de gran utilidad y valor ya que señalan con
claridad componentes que deben ser necesariamente incluidos en un diseño moderno,
compatible con los estándares mundiales en uso.
Si tuviéramos que sintetizar en grado extremo las ideas
fuerza que articulan los esquemas propuestos, podríamos elegir dos palabras: independencia y profesionalismo.
Ésas ideas expresan la importancia de mantener los procesos
de medición estadística libre de influencias intencionales de los factores de
poder y al mismo tiempo asegurar que en esos procesos se pondrá en práctica el
mejor conocimiento disponible.
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La pregunta que surge de inmediato es: ¿ese enfoque es también
suficiente, además de necesario? Dicho de otra manera, ¿el sistema configurado
incluye todos los componentes que intervienen en el proceso de producción de
las estadísticas públicas?
Para identificar la posible ausencia de algún factor, es
conveniente volver a observar los que aparecen claramente incorporados y
resumidos en los dos conceptos de independencia y profesionalismo.
Frecuentemente la independencia se identifica con la
capacidad de la organización estadística de resistir la injerencia política,
casi exclusivamente. No se pone la lupa sobre las eventuales maniobras de otros
factores de poder.
Es conveniente detenerse en las relaciones entre la política
y las estadísticas públicas. Se hace evidente a poco andar en esa relación el
fuerte vínculo y la inevitable interacción que debe existir entre ellas. La
base de esa relación es la dependencia burocrática que las vincula.
Por otro lado, hay una necesidad mutua, considerando que la
finalidad de las estadísticas públicas es ser utilizadas en el proceso de
definición y evaluación de las políticas. Hay una demanda, originada en la
política y en sus objetivos, y una oferta, producida por la organización
estadística. Ambas deben articularse en una agenda de resultados y un
presupuesto de recursos, que expresan el balance entre los requerimientos y los
productos obtenidos.
Usuarios y productores, demanda y oferta, son los factores
dinámicos que determinan la actividad del sistema estadístico y su adecuada configuración.
En ese sentido las recomendaciones y diseños propuestos,
pueden entenderse usando la metáfora que utilizó J. A. Mejía en la jornada de Buenos Aires. El
señaló que los aspectos organizativos y de procesos son como el hardware del
sistema. Parece necesario agregar a esto el sistema operativo, que deja
disponible para su uso el equipamiento elegido.
¿Qué más es necesario? ¿Cuál es ese faltante local que no
puede ser incluido en un diseño estándar, o genérico como se denomina en la
terminología en uso sobre administración estadística?
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Para interpretar esa situación nada mejor que volver a
considerar el singular período por el que atravesó el sistema estadístico
argentino, entre 2007 y 2015. ¿Acaso es posible pensar el diseño del sistema,
sin tener en cuenta esos acontecimientos? ¿Por ejemplo, ¿alcanza poner el
énfasis de manera excluyente en la independencia y el profesionalismo, como si
eso sólo, por sí mismo, pudiera evitar la repetición de los abusos sufridos?
Porque mientras no se redefina independencia y se la siga
interpretando como mera defensa contra la mala política, no habrá lugar para la
sana interacción entre la estadística y la buena política.
La efectividad del aislamiento, el “efecto muralla china”
puede evitar la injerencia, pero también impide el libre intercambio con amigos
y aliados de la “buena política”, que en un clima de confianza debe impulsar el
mejoramiento y desarrollo de la información estadística.
Tampoco servirá que se entienda por profesionalismo sólo la
capacidad técnica pretendiendo que por sí constituya un blindaje. Está claro
que un profesional, en cualquier disciplina, está obligado a emplear las
mejores prácticas disponibles, por lo cual estará sujeto al juicio de quienes
están calificados para ello, como son sus otros pares en la materia.
Pero no termina ahí su responsabilidad profesional. También
deberá responder por un conjunto de valores éticos que configuran precisamente
su perfil profesional. Ésa trama de valores, que atraviesa en muchos casos las decisiones
que toma durante el desarrollo de su práctica, deberá ser analizado, evaluado y
eventualmente penalizado por tribunales éticos que deben dilucidar si se ha
incurrido en alguna falta.
Nada de eso se dice de manera específica, aunque se
sobrentiende que es un factor que se supone existente en el ámbito en el cual
tomen cuerpo las recomendaciones de carácter estándar o general. No se dice en
la versión estándar porque son factores propios de cada lugar y de cada momento
histórico. Constituyen la idiosincrasia nacional, que configura el contexto
general de la actividad, tanto público como privado.
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Un país como el nuestro que ha sufrido un agravio tan
grande, resulta sospechoso de presentar alguna anomalía que ha hecho posible
que ocurrieran esos hechos. Si no existiera una condición particular, ¿cómo se
puede entender que una sociedad que aparentemente funciona bajo un régimen de
elecciones libres puede haber tolerado la destrucción del sistema que
proporciona las señales para conducir al gobierno y registrar los resultados
donde lleva su política?
La existencia de dicha anomalía, la cual no pudo ser ni
prevenida ni corregida por el antiguo régimen, implica la necesidad de buscar
cuál fue la falla, que permitió que el sistema fuera pervertido.
Esa identificación resulta bastante inmediata. Basta
considerar solamente dos aspectos de la ley de creación del INDEC.
En primer lugar, se encuentra que originalmente el INDEC
integraba lo que se identificaba como Sistema Nacional de Planeamiento, al cual
se relacionaba por su dependencia del CONADE (Consejo Nacional de Desarrollo).
De ese Consejo emanaban las directivas sobre el contenido de los planes y
programas del SEN (Sistema Estadístico Nacional).
Al subsistir como un organismo residual el INDEC derivó por
diversas dependencias del Poder Ejecutivo, recalando en la actualidad como un
órgano de tercer nivel en el Ministerio de Hacienda de la Nación. Esa ubicación
resulta a todas luces la menos indicada en términos de independencia, habida
cuenta de la naturaleza de los indicadores que elabora el Instituto, como los
diversos índices de precios, así como los indicadores de actividad económica,
entre ellos el producto bruto interno.
Podrá argumentarse que si se le atribuye autarquía al INDEC
esos riesgos se verán reducidos. Sin embargo, no se puede desconocer la
diversidad de recursos que tiene el orden burocrático para penetrar en las
dependencias e influir en su desempeño.
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Queda así planteada la necesidad de establecer un sistema de
pesos y contrapesos que proporcionen formas dinámicas de interactuar con los
poderes, sin resignar las exigencias de las buenas prácticas ni los
comportamientos éticos que implican un auténtico profesionalismo responsable.
El profesionalismo responsable significa que el proceder de
un integrante está sujeto a la vigilancia, pero también cuenta con el apoyo y
la protección, del régimen profesional al cual pertenece, y en consecuencia
cualquier intento de atropello sobre uno solo significa el desconocimiento del
régimen al cual ajusta su conducta.
Si el país aspira a avanzar en el camino de mejores
estadísticas que sirvan para la aplicación de políticas basadas en la
evidencia, deberá salir del encuadre reduccionista con el que hasta ahora se
piensa el sistema estadístico. Tendrá que reconocer que dicho sistema es mucho
más que la agregación del INDEC, las direcciones estadísticas de las
provincias, las oficinas estadísticas de los Ministerios y otras, en el servicio
estadístico público.
La cultura es la información transmitida por aprendizaje
social. Como una parte
destacada de la cultura, el sistema estadístico debe incluir, por ejemplo, la
comunidad de usuarios, el Poder Legislativo, los medios de comunicación y,
sobre todo, una acción educativa que sirva al desarrollo de la cultura estadística
de la ciudadanía.
Buenos Aires, febrero 5
de 2018
